Пейзаж после битвы

Принятие Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга стало компромиссом между требованиями к качеству документа и его скорейшим принятием. Ни общество, ни застройщики не будут полностью удовлетворены законом

Закон о Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга (ПЗЗ), принятый в прошлом месяце, существенно отличается от исходного варианта, вынесенного в августе 2008 года на публичные слушания (см. «Узаконенный произвол», «Эксперт С-З» #34 от 1 сентября 2008 года), и проекта, переданного правительством города в Законодательное собрание (см. «Лучше, чем ничего», «Эксперт С-З» #48 от 8 декабря 2008 года). Вряд ли он может считаться в полной мере документом общественного согласия, хотя и демонстрирует заметные следы поисков компромиссов с общественными и лоббистскими силами. Многие решения носят половинчатый характер, а ряд важных градостроительных аспектов не получили необходимых механизмов регулирования или вообще не нашли отражения в ПЗЗ.

С оглядкой на общественность
Участники процесса принятия ПЗЗ и эксперты, подчеркивая компромиссность документа, отмечают особое влияние на его содержание общественного мнения. Директор Центра экспертиз «ЭКОМ» Александр Карпов свидетельствует: «Я наблюдал заседания комиссии по землепользованию и застройке под руководством вице-губернатора Александра Вахмистрова и могу подтвердить, что в аргументации членов комиссии постоянно присутствовали ссылки на общественное мнение. Причем это говорилось не на публику – заседания были закрытыми для прессы. Можно с гордостью сказать, что время с 2005 года, когда обсуждался Генплан, мы потратили не зря и очень сильно повысили роль общественного мнения».

«Нам удалось добиться принятия важных поправок, которые в ряде случаев не дают возможности сильного высотного развития, предотвращают явно ненужные отклонения от предельных параметров, защищают исторический центр от новых градостроительных проблем, – отмечает председатель комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам Законодательного собрания Сергей Никешин. – Это, можно сказать, главный политический итог процесса рассмотрения ПЗЗ».

«Проект ПЗЗ получился компромиссным, отразив соотношение общественных и политических сил, которые могли повлиять на эту ситуацию», – констатирует заместитель генерального директора ЗАО «Петербургский НИПИград» Владимир Аврутин. Впрочем, по мнению Карпова, не следует игнорировать и другой аспект: «Нас пытаются убедить, что состоялся компромисс между застройщиками и обществом или между обществом и властью. На самом деле это компромисс прежде всего между требованиями к качеству документа и стремлением принять закон до Нового года. Из-за гонки („скорей,скорей!“) был принесен в жертву ряд важных моментов, и появились половинчатые решения. Работу затрудняло то, что исходный текст был очень сырой и даже у прокуратуры Петербурга к нему возникла масса претензий».

Высотная интрига
Наиболее острый вопрос, регулируемый ПЗЗ, – высотность застройки. Ситуация осложняется тем, что из-за ведомственных интриг и непоследовательности градостроительной политики Смольного вопреки требованиям федерального законодательства режимы зон охраны (РЗО) объектов культурного наследия не вошли в состав ПЗЗ и впредь высотное регулирование будет осуществляться двумя законами. В охранной зоне и зоне регулирования застройки 1 (ЗРЗ1) высотные параметры задаются Законом о РЗО (см. «В режиме гармонии», «Эксперт С-З» #6 от 16 февраля 2009 года), а на остальной территории города, в том числе в ЗРЗ2 и ЗРЗ3, – Законом о ПЗЗ. Не обошлось без конфузов: в Приложении 3 к Закону о РЗО указаны некие территории, на которых «высота зданий определяется в соответствии с ПЗЗ». Таковые есть и на территориях ЗРЗ1. Но из Высотного регламента зона ЗРЗ1 исключена целиком. Так что теперь на карте высотного регулирования имеются «провалы», где высотность вообще не регулируется.

В середине декабря 2008 года, уже после внесения в ЗакС проекта ПЗЗ, разразился скандал: в документе вместо 160 локальных доминант оказалось почти 300 «протыканий» фоновой поверхности высотной воронки, смоделированной Первой мастерской НИПЦ Генплана Бориса Николащенко. Благодаря усилиям общественности (своевременно поднявших тревогу «ЭКОМ» и «Живого города») и депутатской комиссии Никешина после применения компьютерной 3D−модели правительственная комиссия по землепользованию и застройке утвердила «обрезание» восьми десятков доминант. Большинство из них находились за пределами исторического центра, но вторгались в панорамы и перспективы, охраняемые Законом о РЗО. Первый заместитель председателя КГИОП Алексей Комлев утверждает, что требования режимов вполне учтены при «отстреле» доминант, а включенная в ПЗЗ «базовая поверхность воронки повторяет параметры, обозначенные нами при разработке режимов». «В пределах зон охраны соответствие между двумя законами есть, – говорит Комлев. – Явные недочеты и избыточные высоты точно устранены, хотя со стопроцентной уверенностью не возьмусь утверждать, что не появится никаких проблемных объектов, ведь решение опиралось на экспертный материал».

Эксперты не столь оптимистичны. «Вопрос взаимосвязи законов о ПЗЗ и РЗО может оказаться болезненным, – отмечает заместитель председателя петербургского отделения Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры (ВООПИиК) Александр Кононов. – Да, удалось минимизировать высотные угрозы, но администрация „сдала“ отнюдь не все высотные объекты. Градостроительные ошибки, влияющие на панорамы, будут появляться – это и „Невская Ратуша“, и „Набережная Европы“ с Дворцом танца высотой 40 м напротив стрелки, и, конечно, „Охта-Центр“». Депутат ЗакСа Алексей Ковалев также убежден: «Проблемы будут, и прежде всего – в ЗРЗ2: будут пытаться трактовать в том смысле, что ПЗЗ здесь перекрывают РЗО, и таким образом курочить историческую застройку». Сергей Никешин допускает, что часть застройщиков, проекты которых подверглись «обрезанию», через какое-то время могут попытаться взять реванш, обратившись в комиссию по землепользованию и застройке за разрешением на отклонение от предельных высотных параметров.

Легализация по правилам?
Принципиальное значение, как отмечает Сергей Никешин, имеет решение не легализовывать в ПЗЗ уже случившиеся градостроительные ошибки, то есть не фиксировать на карте предельные высотные отметки подобных объектов. В дальнейшем, согласно логике Градкодекса и, разумеется, при неизменности высотных параметров ПЗЗ, такие здания в случае их реконструкции должны приводиться в соответствие с общим для этой зоны Высотным регламентом. Так, на Васильевском острове рядом с одиозным зданием «Биржевого комплекса» на законных основаниях уже не сможет появиться его вторая очередь со столь же неуместной высотностью.

Что же касается высоток, прошедших проверку и легализованных в ПЗЗ (по требованию прокуратуры из «локальных доминант» они переименованы в «локальные увеличения предельной высоты зданий, строений, сооружений»), то, по словам Карпова, «не создан юридически корректный механизм внедрения подобных объектов в градостроительную среду». Это грозит потерей контроля за осуществлением проектов, по-прежнему опасных для исторического облика города. ПЗЗ не содержат точных координат, и местонахождение зданий может «поплыть» и вторгнуться в ценную панораму. К тому же с помощью 3D−модели оценивалось влияние абстрактных высотных «цилиндров», а не зданий с реальными контурами (хотя на восприятии могут негативно сказаться и горизонтальные параметры строения). Но главное, как подчеркивает Карпов, Градкодекс вообще не позволяет фиксировать высотность таких объектов: «Любой предельный параметр (в данном случае – превышение фоновой застройки) должен относиться ко всей территории зоны. И где бы ни ставилась на карте точка, любой землепользователь может потребовать применения этого параметра к своему участку». Таким образом, прокуратура удовлетворилась лингвистическими манипуляциями, закрыв глаза на содержательную сторону проблемы.

Наконец, весьма знаковый дефект – отсутствие в тексте ПЗЗ нормы об обязательном применении 3D−модели при согласовании проектов. Ссылки на то, что формально ее разработка не завершена, не оплачена и продукт не передан заказчику (КГА), неубедительны.

Царство компромисса
Компромиссом ответили разработчики на требование прокуратуры (основанное на буквальной трактовке Градкодекса) отказаться от многофункциональных территориальных зон в пользу «чистых», предусматривающих один вид использования земли (под жилую застройку, промышленность, общественно-деловые объекты и т.д.). На периферии города зоны стали монопрофильными, но в центральных районах, где, по словам Аврутина, сложно, да и бессмысленно плодить микроскопические зоны, разработчики многофункциональные зоны сохранили, воспользовавшись тем, что Градкодекс допускает введение «иных зон».

В то же время, как признает Александр Карпов, в целом комиссия по землепользованию и застройке стояла на страже Генплана: «Было много лоббистских попыток, к примеру, в подзону, где размещаются спортивные объекты, впихнуть гостиницы, а в зоны одноэтажной застройки – таунхаузы. Такие предложения в основном отбивались. Причем вызывает уважение ответственная позиция чиновников, учитывавших при принятии решений реальные возможности по обеспечению социальной и инженерной инфраструктурой в случае уплотнения застройки».

Решение, связанное с требованием прокуратуры (также основанное на Градкодексе) не допускать разделения участков границами зон, также оказалось компромиссным. Разработчики убедили прокуратуру, что исполнить это требование крайне сложно, и она согласилась с включением в ПЗЗ нормы, сохраняющей нынешнюю ситуацию до 1 января 2010 года. Что будет потом, не совсем понятно. Либо каждый землепользователь будет делить свой участок, подстраиваясь под границы зон, либо город скорректирует границы зон, внеся изменения в Закон о ПЗЗ. Возможно, это приведет к судебным разбирательствам между городом и землевладельцами.

Одновременно в ПЗЗ заложили очень спорную норму, пролоббированную строителями. «Принято решение, что режим застройки участка, разделенного границей зон, будет определяться по регламенту той зоны, к которой относится более 50% территории участка, – поясняет Карпов. – Таким образом, собственник, у которого 60% участка находится в жилой зоне, а 40% – в парковой, может застроить всю территорию». Очевидно, многие девелоперы максимально воспользуются возможностями очередного переходного периода.

Жизнь по нормативам
В ПЗЗ включен коэффициент использования территорий (КИТ) – соотношение площадей, которые можно построить, к площади земельного участка. Он рассчитан таким образом, чтобы не превышались СНиПы – не более 450 жителей на 1 га. Он регулирует плотность жилой застройки и дополняет нормативы обеспечения строящихся объектов машино-местами и зелеными насаждениями. «КИТ – это страховочный показатель, учитывающий обеспокоенность общественности, – отмечает Владимир Аврутин. – Совокупность всех нормативов гарантирует соблюдение идеологии ПЗЗ: чем больше здание, тем больше должен быть участок, тем больше требуется озеленения».

Введение КИТ как прямого ограничителя плотности Карпов считает достижением, в том числе и с точки зрения прогнозирования в дальнейшем параметров развития инфраструктуры для конкретных территорий. «Однако КИТ вводится только для участков жилой застройки, – отмечает Карпов. – Между тем общественно-деловая застройка тоже должна иметь свои нормативы, ведь офисы, магазины и рестораны генерируют потоки машин, мусор, потребляют электроэнергию и т.п. Половинчатость решения связана, очевидно, с отсутствием адекватных моделей городской среды, позволяющих рассчитывать показатели, исходя из сегодняшних реалий».

Удалось ужесточить требования по озеленению. Так, исключена норма, позволяющая на 30% снижать озеленение участка, если он расположен близко к паркам или лесам. Введено ограничение, что только 15% зелени может размещаться на стилобате, под которым располагаются подземные парковки, в виде кадок с цветами и вазончиков (излюбленный способ девелоперов экономить территорию). В то же время бизнесу сделана уступка по нормативу обеспечения парковками. До 50% машино-мест может выноситься в паркинги и стоянки на территории квартала, если они предусмотрены проектом планировки (ПП) данного квартала. Впрочем, подобная норма была и раньше.

Эксперты не слишком оптимистично смотрят на практические последствия введения новых норм и их способность качественно преобразить среду в зонах нового строительства. «Очевидно, эти параметры не смогут даже для нового жилья обеспечить каждую квартиру машино-местом, не обойтись и без проведения городом жесткой политики по вытеснению машин с бесплатных стоянок на улицах», – убежден Карпов. Михаил Мамошин, руководитель ООО «Архитектурная мастерская Мамошина», полагает: «Нормативы по машино-местам и озеленению создают разумные ограничения. Но, наверное, должна быть все-таки более гибкая система. Не следует пренебрегать инновационными форматами, позволяющими создавать озеленение на кровлях заглубленных паркингов, – в Европе такой подход распространен. Как архитектор я со скрипом могу выжать выполнение нормативов по парковкам. А как горожанин понимаю, что без усилий со стороны властей по стимулированию строительства паркингов проблему не разрешить».

«Нормы в целом стали лучше, приблизившись к московским стандартам, – говорит управляющий директор компании „Главстрой-СПб“ Игорь Евтушевский. – Они ориентированы на создание более комфортной среды в дворовых пространствах, поскольку устанавливается четкая зависимость между увеличением высоты зданий и площади занимаемых участков и, соответственно, их озеленением». Хотя, как отмечают девелоперы, изменение норм в процессе проектирования не может не доставить дополнительных сложностей. Генеральный директор компании Setl City Василий Селиванов отмечает, что, возможно, нормы по машино-местам несколько завышены для социального жилья. Впрочем, Setl City, по его словам, и раньше, и сейчас (к примеру, при проектировании кварталов в Кудрово) предусматривает для жилья эконом-класса одно машино-место на квартиру: «В принципе, экономическая составляющая здесь возможна: пусть не сразу с покупкой квартиры, но постепенно места в паркингах приобретаются». Селиванов опасается, что возможны расхождения в расчетах соответствия проекта коэффициенту использования территории и другим нормативам и СНиПам. На его взгляд, несправедливо и противоречит здравому смыслу требование, чтобы девелопер, последним застраивающий территорию квартала, фактически отвечал за исполнение всеми застройщиками нормативов по озеленению и машино-местам.

Призрак механизмов
Очевидный недостаток механизмов регулирования – отсутствие подробно прописанной процедуры согласования отклонений от предельных параметров и получения разрешений на условный вид использования участка. Причиной этого называется позиция прокуратуры, посчитавшей, что нельзя «расширительно» толковать нормы федерального законодательства. В итоге сегодня никто не знает, когда и как будут регламентированы эти вопросы, каким будет прописанный в постановлениях городского правительства порядок согласований в переходный период (осуществляемый, очевидно, чиновничьей комиссией по землепользованию и застройке).

Найденные Смольным решения станут весьма показательными. «Главный вопрос – в какой степени власть будет считать, что отклонения от ПЗЗ должны быть действительно исключениями, и насколько сложная необходима процедура, – отмечает Аврутин. – В рамках федерального закона можно сделать процедуру и сложной, и легкой – это вопрос политики властей в этом направлении. Опасаюсь, что давление на ПЗЗ со стороны лоббистов будет очень сильным – мол, у нас кризис, а вы еще осложняете жизнь своими Правилами!»

Несомненный дефект ПЗЗ – игнорирование Градостроительного совета вопреки обещанию Валентины Матвиенко, что через него будут проходить все проекты в центре города. ПЗЗ не предусматривают критериев, по которым проекты в обязательном порядке должны рассматриваться Градсоветом. «Безусловно, роль и, что, особенно важно, статус Градсовета должны увеличиваться, это очень представительное собрание специалистов, максимально объективно и беспристрастно обсуждающих работы коллег», – убежден Мамошин.

Пространства вне закона
Подземное строительство – один из важнейших вопросов, не нашедших отражения в ПЗЗ. Между тем именно градостроительное законодательство должно регулировать, в каких зонах могут размещаться объекты подземного строительства, какой характер и какие параметры они должны иметь. «Мы подготовили свои предложения по освоению подземного пространства, – поясняет Сергей Никешин. – Но даже при минимуме имеющихся федеральных нормативов не удалось, к сожалению, проработать и включить этот блок вопросов в ПЗЗ. В частности, пока на федеральном уровне юридически не решены вопросы имущественного характера – кто и на каких условиях может создавать и владеть подземными пространствами». По мнению Александра Карпова, ключевую роль сыграло нежелание чиновников отказываться от согласований проектов в индивидуальном режиме.

Среди других вопросов, не нашедших отражения в ПЗЗ, – режимы санитарно-защитных зон. «Это прямое нарушение Градкодекса, и мы еще будем выяснять, почему прокуратура допустила это, – говорит Карпов. – С 2006 года властями ничего не было сделано для разработки этих режимов, а затем они уже стали жертвой спешки с принятием ПЗЗ». Ожидаются проблемы во взаимодействии ПЗЗ с Лесным кодексом РФ, в частности применительно к содержанию лесов, которые город причислил к парковым зонам или зонам развития без согласования границ с Федеральным агентством лесного хозяйства.

Бесконечная «переходность»
При решении проблемы переходного периода, касающейся реализуемых проектов, власти, по мнению застройщиков, минимально пошли им навстречу. «Из всего объема компромиссных предложений Ассоциации „Строительно-промышленный комплекс Северо-Запада“, явившихся результатом совместного обсуждения с представителями администрации, в лучшем случае одна четвертая вошла в ПЗЗ», – говорит Василий Селиванов. Он полагает, что объективная потребность все равно заставит решать вопросы переходного периода. К примеру, возникнут проблемы у застройщиков, по полному пакету покупавших у города участки, на которых можно построить определенный объем жилья. Теперь, выполняя нормативы по зелени и машино-местам, в этот объем не уложиться. В свою очередь, экспертиза должна руководствоваться требованиями ПЗЗ.

«Точкой невозврата», после прохождения которой нормы ПЗЗ не распространяются на проект, стала выдача разрешения на строительство. Девелоперы предлагали сместить «порог отсечения» к более ранним стадиям – утверждения проекта планировки территории или согласования временного регламента застройки. Кроме того, на финальной стадии принятия в ПЗЗ была включена норма, позволяющая засчитывать результаты публичных слушаний по ПП, чтобы получить разрешение на отклонения или согласовать условно разрешенный вид использования. «Сомнительная норма, поскольку люди, приходившие на слушания, не знали, что они имеют право возражать против отклонений и условно разрешенного вида использования, – тогда, до принятия ПЗЗ, даже таких понятий для них не существовало, – отмечает Карпов. – Это должно стать предметом разбирательства прокуратуры».

Обеспокоенность экспертов вызывает вопрос о стабильности градостроительных правил, что особенно важно для предсказуемой реализации новых проектов. «Приняв в развитие Генплана законы о РЗО и ПЗЗ, мы поставили некую точку в пространстве и уже можем говорить о системности, – отмечает Сергей Никешин. – В пакет ключевых законов должны входить также законы о зеленых насаждениях общего пользования и региональных нормативах градостроительного проектирования. Но пока неизвестно, когда они будут представлены администрацией в ЗакС». Важнейшей же проблемой Никешин считает неизбежность (учитывая объективные реалии, в том числе заинтересованность лоббистов) перманентных изменений законодательства – и очередную корректировку Генплана, и внесение поправок в ПЗЗ уже в 2010 году.